新形势　新目标　新思路　新蓝图　新措施——《福建省土地整治规划（2011～2020年）》解读

 

党中央、国务院高度重视土地整治工作，将土地整治规划作为国家规划体系的重要组成部分。目前，由福建省国土资源厅负责编制的《福建省土地整治规划（2011-2020年）》（以下简称《规划》）已编制完成并经福建省人民政府批准实施，正式拉开了我省新一轮土地整治工作的序幕。

《规划》分析了当前我省土地整治存在的问题与面临的形势，明确了我省规划期内土地整治的基本思路与原则，提出了未来十年土地整治的目标、任务和保障措施，为我们全方位描绘了我省未来十年土地整治的宏伟蓝图，成为今后指导我省土地整治工作的纲领性文件，是有序开展土地整治的基本依据。

一、土地整治的新形势

（一）土地整治内涵

与以前的土地开发整理内涵相比，新时期的土地整治在内涵与外延上发生了深刻的变化。在范围上，已由相对孤立的、分散的土地开发整理项目向集中连片的综合整治转变，且已从农村延伸到城镇；在内涵上，已由增加耕地数量为主向增加耕地数量、提高耕地质量、改善生态环境并重转变；在目标上，已由单纯的补充耕地向建设性保护耕地与推进新农村建设和城乡统筹发展相结合转变；在手段上，已由以项目为载体向以项目、工程为载体结合城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦调整利用等政策的运用转变。因此，土地整治的定义可以概括为是对低效利用、不合理利用和未利用的土地进行治理，对生产建设破坏和自然灾害损毁的土地进行恢复利用，以提高土地利用效率、保障土地资源可持续利用的活动。

（二）土地整治现状和特点

《规划》指出，上轮规划实施期间，我省共完成新增耕地面积达90多万亩，建设标准基本农田354万亩，连续11年实现了耕地占补平衡，提升了耕地质量等级和生产能力，推进了新农村建设，增加了农民收入，为建设现代农业提供了基础保障。但通过多年整治，我省土地整治后备资源不断减少，集中连片、整治难度小的资源已整治殆尽。目前全省适宜整治的后备资源面积仅为670.45万亩，可产生新增耕地约120万亩，呈现出总量匮乏、规模小、分布零散、结构不均和开发利用容易破坏生态环境等问题，仅够满足我省10年左右的耕地占补平衡需求，加大了全省耕地占补平衡的难度。

（三）土地整治形势

《规划》分析了我省土地整治目前面临的形势，认为我省土地整治面临机遇和挑战并存的局面。

机遇方面主要包括：①省委省政府高度重视土地整治工作，将土地整治列为我省“为民办实事”工程，而且每年召开专题会，研究土地整治、耕地占补平衡工作；②城乡统筹、生态省建设和加快农业现代化建设为土地整治工作提供了新的机遇和平台；③福建省土地整治工作开展10多年，积累了不少经验，建立了一系列制度，培养了一批素质较高的土地整治队伍。

挑战方面主要包括：①规划期是海峡西岸经济区全面发展的关键时期，也是资源环境约束加剧的矛盾凸显期，保护耕地和保障发展矛盾更加突出，土地整治面临新的更高要求；②中、低产田比例大，占69.4%，有灌溉条件的耕地不足30%，我省耕地的基础条件与建立规模化、集约化和机械化现代农业生产体系要求存在差距；③规划期内我省建设占用耕地将达100万亩，而我省土地整治后备资源面临总量匮乏、补充耕地难度大等诸多问题，占补平衡压力大幅度增加。

二、《规划》的新思路

（一）《规划》的基本原则

《规划》为确保土地整治战略的实施，在分析我省土地整治形势的基础上，结合土地整治规划的新要求，从五个方面制定了规划的基本原则：一是坚持耕地占补平衡的原则。要求落实最严格的耕地保护制度，健全耕地占补平衡制度，建立农用地整治、农村建设用地整治和补充耕地指标有偿流转等激励机制，加大土地整治力度，保证补充耕地数量和质量，确保耕地占补平衡；二是坚持耕地数量、质量、生态管护相统一的原则。要求在严格保护生态环境的前提下，适度开发宜耕后备土地，禁止毁坏森林开垦耕地，禁止在25度以上陡坡开垦耕地，禁止将列入保护范围的自然湿地开垦为耕地。要求在积极补充耕地数量的同时，更加注重提高耕地质量和改善农业生态环境，积极实施建设占用耕作层剥离再利用工程，增加土地整治的经济、社会和生态综合效益；三是坚持因地制宜的原则。要求立足资源禀赋，宜耕则耕，宜农则农，统筹安排、因地制宜，突出重点、循序渐进，合理调整村镇建设、产业发展、农田保护、生态涵养等用地布局，建立保证农村发展需求的土地整治新模式；四是坚持保障农民合法权益的原则。要求把维护农民和农村集体经济组织的主体地位放在首位，按照以人为本、依法推进的要求，保障农民的知情权、参与权和收益权，切实做到整治前农民自愿、整治中农民参与、整治后农民满意；五是坚持城乡统筹发展的原则。要求按照有利生产、方便生活、改善环境的要求，以基本农田整治为重点，立足提高高产稳产基本农田比重，改善农村生产生活条件。要求按照建设资源节约型社会和推进社会主义新农村建设的要求，规范推进农村建设用地整治，认真实施城乡建设用地增减挂钩政策，建立城市反哺农村机制，促进城乡统筹发展。

（二）《规划》的新思路

《规划》结合我省实情，提出了我省新一轮土地整治工作的新思路，可以概括为“三个转变”：一是从单一土地整治向土地综合整治转变。要求坚持政府主导、国土搭台、部门协作、公众参与，逐步由单一类型的土地整治模式向田、水、路、林、村土地综合整治模式转变，不断改善农村生产生活条件和村容村貌，促进新农村建设和城乡统筹发展；二是从重补充耕地数量向耕地数量、质量、生态管护并重转变。要求转变以增加耕地数量为主要目标的传统土地整治模式，加强农田基础设施建设，增强耕地灌排能力，采取测土配方和移土培肥等措施，实施土壤改良，提高补充耕地的质量；要求优化生态化工程设计和施工技术，加强农田防洪设施、防护林和景观建设，防止水土流失，改善农业生态环境，充分发挥土地整治的经济、社会和生态综合效益；三是从农用地整理和未利用地开发为主向全方位土地整治转变。要求由原先以农用地整理和未利用地开发为主向农用地整理、未利用地开发、废弃土地复垦、农村建设用地和城镇工矿建设用地整治全方位土地整治转变。要求继续大力开展农用地整理，积极有序推进“三旧”改造，加快废弃土地和灾毁土地复垦，适度开发未利用地。

三、《规划》的新目标和新蓝图

（一）《规划》确定的新目标

《规划》从数量、质量、生态等方面全方位明确了规划期内的土地整治目标，分为约束性和预期性两类。全省土地整治规划目标具体如下：1、约束性目标指标。要求规划期内补充耕地100万亩，建设旱涝保收高标准基本农田475万亩，其中至2015年完成补充耕地50万亩和高标准基本农田建设325万亩；2、预期性目标指标。①补充耕地中，要求农用地整治补充耕地不低于36.3万亩，未利用地开发补充耕地不低于41.8万亩，废弃土地复垦补充耕地不低于2.557万亩，农村建设用地整治补充耕地不低于19.2万亩。②要求农用地整治后耕地质量平均提升1个等级，耕地排灌设施配套程度达90%以上，单位粮食亩产增加100公斤以上。③要求整治城镇工矿建设用地，促进单位国内生产总值建设用地降低30%；要求历史遗留损毁土地复垦率达到35%以上；要求结合水土流失治理的土地整治面积15万亩以上。

（二）《规划》绘制的新蓝图

《规划》围绕土地整治工程的主要类型确定了土地整治的内容和任务，主要包括如下5个方面：

1、大力开展农用地整治。《规划》重点围绕国家下达的325万亩旱涝保收高标准基本农田建设任务，确定武夷山市、浦城县、邵武市、建阳市、清流县、宁化县、尤溪县、将乐县、建宁县、长汀县、上杭县、武平县和连城县13个县为高标准基本农田建设示范县；要求继续建设建瓯市、仙游县、平和县、长汀县和建宁县5个基本农田保护示范区，并对万亩连片高标准基本农田保护示范区建设提出了要求；围绕耕地质量建设，提出了规划期间内农田基础设施建设的重点与方向，要求重点做好农田水利建设和耕地培肥工作，特别是要加强耕作层剥离与再利用工作；围绕特色农业，要求重点推进三明市和龙岩市部分县域农用地土壤硒含量调查与土地整治工作，促进富硒区特色农业发展，并加大力度推进名优特色农产品原产地和闽台农业作区农业基础设施建设。

2、规范推进农村建设用地整治。《规划》围绕社会主义新农村建设，要求因地制宜科学编制农村建设用地整治方案，促进农村建设用地整治稳妥推进；围绕腾退宅基地、村内废弃地和闲置地的要求，明确以“空心村”整治和“危旧房”改造为重点，加强农村基础设施和公共服务设施配套建设，逐步推进农村建设用地整治工作；围绕福建省“十二五”“大造福”政策，提出积极落实“造福工程”政策，把实施“造福工程”与小城镇、新农村建设相结合；围绕农村建设用地增减挂钩试点工作，要求严格控制增减挂钩试点范围，合理安排增减挂钩试点规模、布局和时序，严禁项目区跨县级行政区设置和循环使用周转指标。

3、有序开展城镇工矿建设用地整治。《规划》围绕旧城镇改造，要求科学编制旧城镇改造计划，划定城镇改造单元，明确实施旧城镇改造的重点内容与方向；要求重点开展沿海地区及内陆较高度城市化地区的旧城镇改造，尤其是积极推进泉州市和莆田市城镇低效用地再开发试点建设；围绕旧厂房改造，要求通过改造或土地置换等措施，将旧厂房复垦与新增建设用地相挂钩，引导分散企业向工业园和生产基地集中，促进集中布局、集约用地；围绕“城中村”改造，要求科学编制“城中村”改造详细规划，按照循序渐进、先易后难、注重实效的工作原则，充分尊重居民意愿，有计划有步骤地推进“城中村”改造，切实改善“城中村”人居和经济发展环境。

4、加快推进土地复垦。《规划》围绕加强历史遗留工矿废弃和建设损毁土地复垦，提出建立土地复垦的工作机制和办法，明确规划期内完成历史遗留建设损毁土地复垦的规模；明确生产建设新损毁土地复垦的原则与办法，指出土地复垦经费的来源与使用方法；围绕复垦自然灾害损毁耕地，提出灾毁耕地的复垦原则与工作机制，要求因地制宜实施复垦工作；围绕废弃园地开发与抛荒耕地复耕，明确要求开展普查，制定废弃园地与抛荒耕地开发复耕计划，促进耕地面积的增加与土地利用效率的提高。

5、适度开发宜耕荒草地。《规划》围绕科学合理开发宜耕后备土地的原则，要求重点开发坡度较缓、集中连片的低丘缓坡宜耕后备土地，合理安排宜耕后备土地开发重大工程，严禁毁林开垦；围绕科学围垦滩涂的原则，要求加快推进现有围垦工程建设进度，鼓励在科学论证的基础进行湾外围垦；围绕新增耕地质量建设，要求建立建设占用耕作层剥离和再利用机制，加大力度推进耕作层剥离再利用工作，提高现有耕地和新增耕地的质量，提出规划期内力争实现建设占用耕地耕作层再利用率达10%以上的目标。

《规划》还围绕目前土地整治的主要任务，结合福建省实际情况，确定了四项重大工程：一是通过整合财政、国土、农综、烟草等涉农的资金与力量，开展旱涝保收高标准基本农田建设重大工程；二是以南平市、龙岩市和三明市三个试点低丘缓坡土地开发利用试点市为重点，实施低丘缓坡土地开发利用重大工程；三是针对偏僻自然村、受灾区、地灾威胁点和7度及以上抗震设防区的石结构住宅区实施“大造福”村庄整治重大工程，结合新农村建设和造福工程，以闽中、闽北山区为重点，开展“大造福”村庄整治重大工程；四是围绕平潭综合实验区建设，开展平潭农村土地综合整治重大工程。

四、《规划》提出的新措施

为保障规划期内土地整治目标任务落到实处，《规划》立足保护耕地和节约集约用地，从深化改革、创新机制、夯实基础等方面，提出了确保规划有效实施的一系列具体措施。突出体现在以下五个方面：

1、加强规划实施的组织保障建设。加强组织领导，成立由政府领导担任负责人、各相关部门为成员的领导小组，充分发挥政府的行政主导作用；理顺工作机制，落实部门职责，按照“政府主导、国土搭台、部门协作、公众参与”的组织模式，构建部门职责明确、齐抓共管的工作格局。

2、完善规划实施管理制度。实行指令性计划管理制度，加强对计划执行情况的监督和评估分析，运用计划台账，切实提高计划的有效性和权威性；按照“统一规划，统一标准，统一检查，分别实施”的原则，加大力度进一步整合烟草、农业综合开发的涉农资金；建立年度稽查、例行检查和重点督查三位一体的监管体系，将专项检查与经常性监督检查相结合，提高监管质量和效率；建立重大工程与增减挂钩及低丘缓坡建设试点项目实施评估监测制度，保障项目建设规范有序推进。

3、创新土地整治机制。依据建设占用耕地与补充耕地任务相当的原则，构建补充耕地任务省内跨地区有偿流转机制；探索基本农田保护补偿试点，充分调动地方和农民对耕地保护和建设的积极性；探索促进旧城镇、旧工矿、旧村庄改造的政策机制。

4、健全规划实施的公众参与。坚持政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策的土地整治规划编制工作方针，切实提高规划决策水平；土地整治须在“尊重现实、照顾历史、有利生产、有利稳定”的原则下，创新土地权属调整机制；全面落实和谐征迁“五五”工作法，采取统一选址、统一规划、统一设计、统一建设、统一配套的工作机制，妥善安置被拆迁群众，维护其权益。

 

5、强化规划实施基础与能力建设。建立各级土地整治规划数据库，建设规划实施管理系统，并与农村土地整治监测监管系统、项目资金监管平台进行衔接，提高信息化水平与工作效率；健全土地整治机构，充分发挥土地整治机构的研究咨询、政策建议、技术服务和实施监管作用；加强土地整治专业教育，健全土地整治从业人员上岗认证和机构资质认证制度，提高业务管理水平。